هي المشكلة السياسية الأولى التي تواجه الجماعات البشرية . وقد أصبحت هذه المشكلة خطيرة جدا بعد أن تكونت المجتمعات الحديثة , وصارت تعانى العديد من المخاطر والآثار المترتبة عليها, وهى لم تنجح بعد في حلها حلأ نهائيا وديمقراطيا.
إن كافة الأنظمة السياسية السائدة في العالم الآن هي نتيجة صراع أدوات الحكم على السلطة صراعاًسلبياً أو مسلحاً, كصراع الطبقات أو الطوائف , أو الأحزاب أو الأفراد , ونتيجة هذا الصراع هي دائما فوز أداة حكم : فرد أو جماعة , حزب أو طبقة , وهزيمة الشعب , أى هزيمة الديمقراطية . ولكن الكتاب الأخضر يقدم الحل النهائى لمشكلة أداة الحكم عندما يصبح الشعب هو أداة الحكم عبر المؤتمرات الشعبية واللجان الشعبية .